La custodia del territorio se define como un conjunto de estrategias o técnicas jurídicas a través de las cuales se implican a los propietarios y usuarios del territorio en la conservación y uso de los valores y los recursos naturales, culturales y paisajístico; para conseguirlo, promueve acuerdos y mecanismos de colaboración continua entre propietarios, entidades de custodia y otros agentes públicos y privados (Basora Roca, X. y Sabaté i Rotés, X. 2006). Esta figura, de nuevo cuño en nuestro derecho, está recogida en artículo 72 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Así, en la custodia del territorio tenemos, por un lado, a un propietario de un terreno; por otro, a una entidad de custodia, esto es, una organización pública o privada, sin ánimo de lucro, que lleva a cabo iniciativas de acuerdos de custodia; y en tercer lugar un agente que incentiva esta relación.
Entre propietario y entidad de custodia se suscribe voluntariamente un acuerdo de custodia, que no es otra cosa que un convenio o contrato dirigido específicamente a la conservación ambiental, cultural o paisajística de un entorno. Este acuerdo, traducido a nuestro derecho, puede adoptar muy diversas formas, tanto nominadas como innominadas, y puede ir desde la adquisición de los terrenos, a la constitución de derechos reales y personales sobre la finca, pasando por otras muchas posibilidades. Así, puede tener de trasfondo diversos negocios jurídicos: compraventa, arrendamiento, usufructo, servidumbre, donación, herencia, legado, concesión sobre el dominio público, convenio administrativo y un largo etcétera, que se adaptarán a las condiciones y objetivos de la custodia concreta (duración, vigencia, fuerza vinculante, efectos frente a terceros, consecuencias registrales y fiscales…).
Estos instrumentos jurídicos, además, deben acompañarse por un agente que potencie el acuerdo a través de medidas incentivadoras, denominadas genéricamente incentivos a las externalidades positivas, dirigidas tanto al propietario como la entidad de custodia, y que pueden consistir en ayudas públicas, beneficios fiscales, pagos por servicios ambientales o aportaciones de fondos privados, entre otros muchas.
Recomendamos acudir, para más información, a la página web http://www.custodia-territorio.es, promovida por la Fundación Biodiversidad, y, en particular, al clarificador trabajo de Barreira, A. (coord.), et al. 2010. Estudio jurídico sobre la custodia del territorio. Plataforma de Custodia del Territorio de la Fundación Biodiversidad, 279 pp.
El porqué de elegir esta figura tiene su origen en los últimos datos sobre la biodiversidad en Europa. Se está comprobando que no es efectivo un sistema jurídico de conservación ambiental donde todo gira en torno a un legislador negativo (es decir, impositivo y basado en prohibiciones) y que desarrolla una función principalmente inspectora-policial. Muy al contrario, es preciso tomar medidas proactivas -conservadoras, reparadoras o de mejora- para conservar nuestro patrimonio natural y cultural. No podemos dejar a las administraciones la exclusiva responsabilidad en la consecución de objetivos ambientales: no pueden llegar a todos lados y tienen un enmarañado aparato basado en un férreo cumplimiento de controles de legalidad que les impide moverse con soltura.
Somos, por tanto, los usuarios, en un ejercicio de corresponsabilidad, quienes tenemos que tomar partido activo en la conservación del medio, bajo la tutela e incentivación de las administraciones u otros agentes.
Y la custodia del territorio es, para ello, un buen instrumento, que ha demostrado su valía en otros países.
¿Es posible la custodia de una cueva?
Lo cierto es que la custodia tiene un encaje más complicado en las cavidades que en otros lugares, como, por ejemplo, en terrenos forestales. Y la razón de ello es la complicada naturaleza jurídica de las cavernas.
La premisa de partida es que la titularidad del un fundo no alcanza «hasta los infiernos», como decía el derecho medieval. La configuración vertical de la propiedad, como se viene a llamar, se estratifica en el vuelo, el suelo y subsuelo. Y tanto el vuelo como el subsuelo de una finca tienen su límite espacial en lo que es de interés al propietario. Por ello, y sin ahondar en detalles que exceden el propósito de este artículo, entendemos que una cavidad no pertenece, per se, a la finca o fincas que están sobre ella. Indudablemente habrá cuestiones que merecen un estudio concreto, como son las bocas de acceso o aquella parte del pórtico de entrada que se ha destinado a un uso (fermentación de queso o cerramiento de ganado, por ejemplo); pero no se puede predicar la titularidad de toda la cavidad exclusivamente amparados en que está debajo de una finca
Dicho esto, hay que añadir que las cavidades (mejor dicho, el endokarst) albergan valores intrínsecos que los someten a un régimen jurídico u otro, según la naturaleza del bien en juego. Así, las zonas freáticas o por las que circulan ríos activos son dominio público hidráulico (normativa de Aguas). Si las cuevas contienen bienes de interés cultural declarados, son de titularidad pública cultural (Normativa cultural). Si pueden ser objeto de un rendimiento económico, pueden ser yacimientos mineros (normativa de minas). Si constituyen hábitat de especies catalogadas, están bajo el régimen predominante ambiental (normativa de conservación del medio). Y podríamos seguir un buen rato.
Con ello, la naturaleza jurídica de las cavidades es tan compleja que su custodia, y por extensión todo su régimen jurídico, es difícil de abordar. Puede ser misión imposible, y desde luego totalmente alejada de la realidad, dividir la cavidad en bienes jurídicos y determinar quiénes son los poderes públicos implicados. Pero no por ello debemos dejar pasar esta interesante oportunidad. De hecho, las posibilidades que se abren son muchas, y los principales beneficiados son las cavidades y, por ende, el patrimonio subterráneo, con todos sus valores: geóticos, biológicos, paisajísticos, culturales, industriales o recreativos.
La UEV ha desarrollado un proyecto de custodia en la Cueva de Goikoetxe. En el libro que se editó (disponible en esta web), se encuentra toda la información del proyecto.
CUSTODIA DEL TERRITORIO
- Libro sobre derecho de la CT: http://www.fundacion-biodiversidad.es/images/stories/recursos/noticias/2010/EstudioCustodiaTerritorio.pdf
- Informe sobre CT: http://www.fundacion-biodiversidad.es/images/stories/recursos/noticias/2010/InformeIniciativasCustodiadelTerritorio.pdf
- Fundación Biodiversidad: http://www.custodia-territorio.es
- La CT en RN2000: http://www.cma.gva.es/comunes_asp/documentos/agenda/val/Custodia_del_territorio.pdf
- http://www.euromontana.org/Doc/events/divers_seminaires_2009/Positive_externalities_14_16-10-2009/Presentations/WS3_4_CSanchez_fnyh_ES.pdf
